Devlet Yönetiminde Yeni Anlayış ve Yönetim Ahlakı

"Ülkesini erdemle yöneten kimse, yerini her zaman koruyabilen ve bütün yıldızların kendisine uyduğu kutup yıldızıyla karşılaştırılabilirler. Halk yasalarla yönetilir ve cezalarla yola getirilmek istenirse, onlar kendilerini cezalardan kurtarmaya çalışacaklar; ancak, hiç utançta duymayacaklardır. Onlar erdemle yönetilir ve ahlaki gereklerle yola getirilmek istenirse, utanç duyacaklar ve böylece iyi olmaya çalışacaklardır".

Konfüçyüs Bugünkü anlamda modern devletin özelliklerini taşımasa da insanlar, tarihin ilk dönemlerinden beri çeşitli yönetim sistemleri kurmuşlar ve bunları yönetmişlerdir. Onun için yönetim olgusu, insanlık tarihi kadar eski bir olgudur. Aileden başlayarak, kabile, site, krallık, imparatorluk ve ulus-devlet biçimlerinde ortaya çıkan sosyal ve siyasal kurumlar, yönetimle ilgili deneyim ve tecrübe kazanarak, toplumun yönetme ihtiyacını karşılamak için oluşturulmuşlardır.

Dolayısıyla yönetim, hem sosyal bir ihtiyaç hem de birlikte yaşamının doğal bir sonucudur. İnsanlar arasındaki ekonomik, idari, siyasi ve sosyal ilişkiler; yine sosyal, siyasal, idari ve ekonomik yapıları ve düzeni gerektirmiştir. İşte bu yapının merkezinde devlet yer almaktadır. Devlet, bir bakıma toplumun büyümesi ve karmaşık bir yapıya kavuşmasının bir sonucudur. Batı ve doğu toplumlarında farklı bir gelişim süreci ve farklı isimlerle anılmış olsa da, genel olarak bir toplum içinde en üst siyasi otorite ile donatılmış bir kurumdur. Toplumun düzenini, birliğini ve meşru otoritesini temsil eden bu kurum, görevlerini hukukla ve bunu yerine getirtme aracı olan fiziki güçle yürütmektedir.

Genel olarak bakıldığında kamu yönetiminin çok geniş bir fenomen olduğu görülmektedir. Yönetimin yasal ve yapısal yönü olduğu gibi, davranış ve ilişkiler yönü de vardır. Kamu kuruluşları her ne kadar bir yasa ile ortaya çıksa ve işlese de, bu kurumların içinde çalışanların davranışı ve halk ile yöneticiler arasındaki ilişkiler zaman zaman yasaların dışına çıkabilmektedir. Diğer bir ifade ile yasaların yazılı metni ile uygulama arasında farklılıklar ortaya çıkabilmektedir. Ayrıca her türlü eylem ve işleyişi, yasalarla ayrıntılı olarak önceden belirtmek de mümkün değildir. Bu açıdan kamu yönetimleri, toplumsal hizmetleri yaparken, kaynakları harekete geçirirken ve sosyal faydayı düşünürken hukuki rasyonaliteyi ve değişen şartları da ön planda tutmaları gerekmektedir. Geleneksel yönetim anlayışından yeni yönetim anlayışına geçilirken belki de en temel değerler olan değişim, adalet, kamu ahlakı, hukukun üstünlüğü, hesap verebilirlilik, şeffaflık, çok seslilik, birlikte yönetim gibi konuları bir yönetim anlayışı olarak benimsemek gerekmektedir.

Geleneksel Devlet Yönetiminden Yeni Devlet Yönetimine

Batıda Refah Devleti anlayışının gelişmesiyle devletin, yani kamu yönetimlerinin yapması gereken işler çoğalmıştır. Bir bakıma kamu yönetimi, devletin ne yapmaması değil ne yapması gerektiği anlayışına dayalı olarak şekillenmiş ve kamu yönetimi kamu hizmeti ile karakterize edilmiştir. Sosyo-ekonomik büyümenin bir sonucu olarak kamu hizmetlerinin sayısı artmış, toplumsal taleplerde farklılaşma meydana gelmiştir.

Özellikle sanayileşme, kentleşme, sosyal maliyetlerin artması, devletin ekonomiyi kontrol etme isteği ve bununla siyasal gücü artırma arzusu, nüfus yapısında meydana gelen değişmeler, kişi başına düşüne gelirin artmasıyla kaliteli hizmet talebi, gelirin yeniden paylaşımı, sanatsal etkinlikler, kamu hizmetlerinin ucuz olduğu inancı, seçimle gelen yöneticilere önemli imkânlar sunulması, kamu işletmelerindeki verimsizlik gibi birçok faktör, kamu yönetimi teşkilatını diğer bir ifade ile yapıyı büyütmüş, yönetimi teknokrasinin etkisine açık hale getirmiş, aşırı bir bürokrasi ortaya çıkmıştır.

Bürokrasi de halkın katılımcılığını istemediğinden sivil toplum, özel sektör ve talep temelli bir hizmet sunma anlayışı gelişememiştir. Nitekim kamu hizmetlerinde verimsizlik, harcamaların artması ve enflasyon gibi olumsuzluklar devletin büyümesinin bir sonucu olarak değerlendirilmiştir. Bu bağlamda devletin ekonomik alandaki rolü, müdahalecilik ve serbestlik arasında gidip gelmiştir. 19. yüzyılın ilk yarısından 20. yüzyılın son çeyreğine kadar süren ve geleneksel kamu yönetimi olarak değerlendirilen anlayışın dayandığı en temel ilke, kamu yönetiminin yapısıyla ilgili olmuştur. Bu yapı, Alman sosyolog Max Weber'in bürokrasi modelini esas almaktaydı ki, bu model, ayrıntılı kurallara ve biçimselliğe dayalı, katı bir hiyerarşi, kariyeri esas alan ve büyük ölçüde merkeziyetçi bir nitelik taşımaktaydı.

Geleneksel kamu yönetiminin dayandığı bir ilke de devletin kamusal malların hem üreticisi hem de bürokrasisi vasıtasıyla bunları dağıtıcısı olmasıydı ki, bu düşünce devletin yapısını büyüttüğü gibi, malların ve hizmetlerin üreticisi ve dağıtıcısı olarak ekonomik alanda devletin ağırlık kazanmasını ortaya çıkarmıştır. Ayrıca siyasi ve idari konuların birbirinden ayrılmasını öngören diğer bir ilke, kamu yönetimine, siyasete kesin itaat görevi vermekteydi ki, bu anlayış, aşırı bir denetimi ve hiyerarşiyi meydana getirmekteydi. Bu açıdan denetimde kurumların performansları, misyonları, hedefleri ve maliyetleri ikinci planda kalmaktaydı. Bir bakıma hizmetlerin niteliğinden ziyade nicelliği önem taşımaktaydı. Geleneksel kamu yönetiminin dayandığı bir başka ilke ise, kamu yönetimini, yönetimin özel bir biçimi olarak algılaması, özel sektördeki istihdam anlayışına sıcak bakmamasıdır. Bürokrasi ve çalışanların hayat boyu istihdamına göre düzenlenen kamu yönetimi, topluma karşı sorumluluğu ve piyasaya karşı duyarlılığı olmayan ve siyasilerin ve bürokratların talimatlarına göre şekillenen bir yapıya bürünmüştür.

1980'li yılların sonlarına doğru gelişmiş ülkelerde özellikle Anglo-Sakson coğrafyada kamu sektörü yönetiminde yeni bir yaklaşım ortaya çıkmaya başladı. Yeni kamu işletmeciliği, piyasa temelli kamu yönetimi veya girişimci yönetim gibi kavramlarla ifade edilen bu anlayışın ortaya çıkmasında bir takım faktörler etkili olmuştur. Bunlardan biri, yukarıda belirtilen ve geleneksel kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde şekillenen yönetim anlayışının, artan hizmetler karşısında yetersiz kalması ve özellikle 1970'lerde patlak veren petrol kriziyle beraber artan kamu harcamaları, bütçe açıkları, borçlanmalar vs nedenleri ile kamu yönetimi üzerindeki yoğun eleştirilerdir. Bu eleştiriler çerçevesinde devlet, ya ekonomik ve ticari alandan çekilmesi, mevcut kamu hizmetlerinin bir kısmında vazgeçmesi gerekiyordu ya da, mevcut hizmetleri kaliteli bir şekilde yerine getirecek finanssal kaynaklar elde etmesi gerekiyordu ki, bu da vergilerin artması, yapılan hizmetlerin zamlanması anlamına geleceği için eleştirilerin artmasına neden olmaktaydı.

İkinci faktör, ekonomik teorideki değişikliktir. Bu değişiklikler, Liberal Yeni Sağ, Muhafazakâr Yeni Sağ, Kamu Tercihi gibi farklı isimlerle ifade edilse de temelde, Minimal Devlet anlayışını savunmaktaydı. Yani daha az devlet daha çok piyasa mekanizması, daha az devlet daha çok birey ya da toplum şeklinde formülleştirilen bu anlayış, devletin faaliyet alanının sınırlandırılmasını, özellikle ekonomiye müdahalesini önlemek istiyordu. Başlangıçta İngiltere ve Amerika Birleşik Devletlerinde hayata geçirilmeye çalışana bu anlayış, giderek birçok devletin yönetim düşüncesine de etki etmiştir. Üçüncü faktör ise, özel sektördeki gelişmelerin etkileridir. Kamu yönetimi alanındaki değişime, özel sektörde meydana gelen hızlı değişimin önemli etkisi olmuştur. Özel sektör, yönetimlerini desantralize etmişler, hiyerarşik yapılarını esnek hale getirmişler, dikkatlerini kaliteye ve müşterilerin taleplerine daha çok yönlendirmişlerdir. Bütün bunların uygulamada olumlu yansımalarının olması, kamu yönetiminde de özel sektör yönetim ve ilkelerinin uygulanabileceğinin meşruiyetini doğurdu.

Kamunun geleneksel örgüt yapısı ve işleyişindeki verimsiz unsurlara dikkat çekilerek, adem-i merkeziyetçilik, serbestleşme, yetkilendirme gibi ilkelere dikkat çekildi. Bu bağlamda toplam kalite yönetimi stratejik yönetim, performans yönetimi, girdi odaklılıktan çıktı ve sonuç odaklılığa yönelme, piyasa mekanizmalarını önemseme gibi özel sektörden kamuya intikal eden yaklaşımlar söz konusu olmuştur. Ayrıca küreselleşme, gelişen iletişim teknolojileri, daha hızlı ve topluma karşı daha fazla sorumluluk bilinciyle işleyen bir kamu yönetimi anlayışının gelişmesini zorunlu kılmıştır. Bu bağlamda 1979 yılından başlayarak yasal-yapısal serbestleştirme, kamu mal ve hizmetlerde sübvansiyonların kaldırılması ve diğer tasarruf önlemlerinin dile getirilmesi, 1985'den itibaren kamu iktisadi kuruluşlarının özeleştirilmesi, tutumluluk, etkinlik, verimlilik ve etik politikaların ön plana çıkması, 1990'lı yıllardan itibaren kamu hizmetlerinde kalite, vatandaş odaklılık, yönetişim, katılım, hesap verebilirlik, saydamlık ve performansa dayalı yönetim gibi ilkelerin daha fazla konuşulması, geleneksel kamu yönetiminden yeni bir kamu yönetimi anlayışına gidişi zorunlu kılmıştır.

Bu açıdan geleneksel kamu yönetiminde olduğu gibi yeni kamu yönetimi anlayışını da dört temel ilkeye dayandırmak mümkündür. Bunlardan birincisi, yeni kamu yönetimi anlayışı Weber'in bürokrasi modeline karşı çıkar. Bu model, her ne kadar Refah Devletinin ve demokrasinin gelişmesine çok önemli katkı sağlamış olsa da artık değişen şartlar karşısında verimsizliğin, hantallığın ve kırtasiyeciliğin nedeni haline gelmekteydi. Hatta yöneticilerin risk almasını ve inisiyatif kullanmasını engellemekte, kıt kaynakları etkin ve verimli kullanamadığından israflara yol açmaktaydı. Onun için yeni kamu yönetimi anlayışı, büyük yapılı bir örgüt yapısı yerine en uygun bir örgüt yapısını, esnek ve yumuşak bir hiyerarşiyi, dar ve az elemanlı bir merkezi, adem-i merkeziyetçiliği ve çalışanların yetkilendirilmesini istemektedir.

İkinci ilke ise, devletin faaliyet alanının daraltılmasıdır. Daha önce ifade edildiği gibi minimal devlet anlayışını hayata geçirmek istemektedir. Bu bağlamda devletin hakemlik rolünü ön plana çıkartarak, kamu hizmetlerinin üretilmesi ve bürokrasi vasıtasıyla halka sunulmasının tek bir yöntemi olmadığı vurgulamaktadır. Yönetim işlerinde dümene hakim olmanın kürek çekmekten daha yararlı olduğunu öne sürmektedir. Bir bakıma devlete özel sektör, kamu sektörü ve sivil toplum arasında katalizörlük görevi yüklemektedir. Bu bağlamda devlete biçilen roller ise, özel sektör arasında rekabeti geliştirmek, dikkatleri girdilerden ziyade çıktılara yönlendirmek, kamu yönetiminde sorun çıkmadan önce önlemini almak, otoriteyi yerelleştirerek, katılımlı yönetimi sağlamak, bürokratik mekanizmalar yerine piyasa mekanizmasını tercih etmek, kamu yöneticilerinin sadece kaynak harcayan değil, kaynak üreten girişimci ruha sahip olmalarını sağlamaktır. Yeni kamu yönetimi anlayışının dayandığı üçüncü ilke ise kamu politikalarının belirlenmesinde tek taraflı hareket etmek yerine ilgili aktörlerin katılımı ile müzakereci bir yaklaşımı sağlamaktır. Böylece toplumu edilgen bir unsur olmaktan kurtarıp hizmetlerin asıl sahibi ve patronu haline getirmektir.

Dördüncü ilke ise, yeni kamu yönetiminin piyasa yönelimli olmasıdır. Yani bürokrasi temelli bir rasyonellik anlayışının yerine, piyasa ve toplum merkezli bir rasyonelliği koymaktır. Bununla beraber ister geleneksel, isterse yeni kamu yönetimi anlayışı olsun yönetim işinin bir insan işi olduğu dikkate alınırsa, her halükarda başarının sırrı, yönetimde adaletin sağlanması ve yönetim ahlakının tesis edilmesine bağlıdır.


Yönetimde Adalet ve Ahlak

Yönetim olgusunu ahlakın ve adaletin ayrılmaz bir parçası olarak görmek mümkündür. Nitekim farklı dönemlerde eserler yazan bir takım düşünürler, yöneticilerin görevlerini, onların özel ahlak ve inançlarından ayrı düşünmemişlerdir. Yönetim tarihimizde önemli etkileri olan, Nizam'ül Mülkü'ün Siyasetnamesi, Koçibey'in Risalesi, Farabi'nin Erdemli Şehir'i, Yusuf Has Hacib'in Kutadgu Bilig'i gibi bir çok eser, iyi bir yönetimin nasıl sağlanacağı?, konusu üzerinde durmaktadır. Birçoğunun ortak özelliği, devlet yönetiminde en önemli değerlerin adalet, güçlü bir maliye, gelişmiş ve nitelikli bir nüfus ve güçlü bir güvenlik gücünün olmasıdır. Devleti ayakta tutan adalettir. Bu yüzden devletle ilgili yazılı kaynakların tamamında adalete yer verilmiş ve adalet mülkün temeli sayılmıştır. Mülkü yıkan ise, kötü yönetim (zulüm) ve haksızlıktır.


Kutadgu Bilig'de devletin temelinin adalete dayandığına vurgu yapılarak, bir devleti zaafa uğratan en önemli sebeplerin; görevde ihmal ve adaletteki zafiyet olduğu belirtilmiştir. Yönetim tarihimizde önemi bir yeri olan Nizam'ül Mülkü'ün Siyasetnamesi de devlet yönetiminin esasını adalete dayandırmaktadır. Halkın yönetim karşısında adaletsizliğe uğramaması için yöneticilerin halkla ilişkilere önem vermesi gerektiğine vurgu yapılmaktadır. Yine Koçi Bey Risalesi'nde kamu düzeninin sağlanmasının ancak adaletli bir yönetim ile olacağına dikkat çekmektedir. Evliya Çelebi de Bozuklukların Düzeltilmesinde Tutulacak Yollar adlı kitapçığında adaletli bir yönetimin sağlanması gerektiğini, gereksiz kamu harcamalarının azaltılması ve özellikle devlet dairelerinde çalışan görevlilerin nitelikli olması gerektiğine vurgu yapmaktadır ki bu tür örnekleri çoğaltmak mümkündür.

Kamu yönetiminde adaletin tesisinin bireyden ve aileden başladığını belirtmek gerekmektedir. İyi bir toplum için iyi bir birey ve iyi bir aile aynı zamanda adaletli bir yöneticinin de alt yapısını oluşturmaktadır. Kamu yönetimlerinin hareket ettirici temel unsuru insan olduğuna göre, iyi ve adaletli bir insan, iyi ve adaletli bir yöneticiyi o da adaletli bir devlet anlayışını hayata geçirebilir. Maalesef günümüzde yolsuzluk ve etik dışı davranışlar, bütün toplumları ve kurumları tehdit etmekte ve ekonomik, sosyal, siyasal ve yönetim boyutunu içine alan çok yönlü bir olguya dönüşmektedir. Bu durum devletin topluma, toplumun da devlete güvenini sarsabilmektedir. Kamu yönetiminde hangi anlayışı benimserseniz benimseyin, topluma karşı sorumluluk temel esastır. Bu sorumluluklar çerçevesinde kamu yönetimlerinin şeffaf, katılımcı, güvene dayanan, vatandaş memnuniyetini esas alan ve hukuku ön planda tutan bir anlayışı hayata geçirmeleri önem taşımaktadır.

Şunu unutmamak gerekir ki, bazı faktörlerin yanı sıra esas olarak toplumsal yozlaşmanın da toplumsal ilerlemenin de temelinde yöneticilerin tavırları, davranışları ve yaklaşımları yatmaktadır. Bu çerçevede oluşan yönetimde yozlaşma, kamu yönetiminin yapı ve işleyişini bozup dağıtmaktadır. Hemen her kurumda veya kamu görevlisinde olan genişleme, prestij, özel ya da grup çıkarı arzusu, hukuki ihlallerle birleşince yozlaşma kaçınılmaz hale gelebilmektedir.

Bugün, kamu yönetimlerine yansıyan, akraba, eş-dost kayırmacılığı (nepotizm), hemşericilik ve siyasi kayırmacılık (patronaj), hizmet kayırmacılığı, rant kollama ve vurgunculuk, israf ve verimsizlik, sorumluluktan kaçma, değişeme karşı gönülsüzlük gibi yozlaşma biçimleri ortaya çıkmıştır. Bu da beraberinde kamu yönetiminde halkın yönetime karşı yabancılaşmasına, kamu hizmetlerinin pahalılaşmasına, görevde liyakatsizliğe, dengesiz gelir dağılımına, ahlaki değerlerin itibardan düşmesine, sosyal dokunun zayıflamasına, hukukun ve adaletin zayıflamana neden olmaktadır. Liberal iktisatçılardan Nobel ekonomi ödülüne sahip Milton Friedman, 1989'da piyasa ekonomisine dönüş yapan ülkeler için özelleştirmenin çok önemli olduğunu vurgularken, 2001'de aynı kişi, özelleştirmeden çok daha önemli bir unsurun hukuk düzeni olduğunu söylemiştir.

Kamu yönetimlerinde adalet ve ahlaka ilişkin sorunlar, bileşik kaplar gibi bütün kurumları etkilemektedir. Hatta yönetim alanında ortaya çıkan yozlaşmanın temelinde toplumsal ahlakın erimesinin payı vardır denilebilir. 1980'lerden itibaren yönetimde ahlakın çok daha önem kazandığı ve buna ilişkin gerek ulusal gerekse uluslar arası birçok düzenlemenin yapıldığı dikkati çekse de, esas olanın yasalarla bizden istendiği için ahlaklı olmak değil, gerçekte ahlaklı olmamız gerektiği için ahlaklı olmaktır. Dolayısıyla değişen dünyada yeni kamu yönetimi anlayışı önemli olmakla beraber bunların ancak yönetimde adalet ve ahlakla sağlanacağı göz önünde bulundurulmalıdır.

Hazırlayan: Doç. Dr. Yakup Bulut